RỄ SỒI

Những hành lang quyền lực

Hệ thống lưỡng đảng tại Anh thường được ví như một quả lắc. Khi quả lắc này chuyển dịch — nghĩa là khi phe đối lập giành chiến thắng trước chính phủ đương nhiệm — quá trình chuyển giao quyền lực tại London diễn ra nhanh chóng đến mức trông chẳng khác nào một cuộc đảo chính. Chỉ có điều, thay vì xe tăng thì những chiếc xe tải chuyển nhà lại xuất hiện vào lúc bình minh bên ngoài tư gia của các bộ trưởng. Kết quả các cuộc bầu cử quốc hội, vốn thường diễn ra vào thứ Năm, sẽ được công bố vào sáng thứ Sáu. Ngay trong ngày hôm đó, Thủ tướng sẽ thông báo với Nữ hoàng về việc chính phủ từ chức, lãnh đạo của đảng chiến thắng được triệu tập đến cung điện Buckingham và, sau nghi thức “hôn tay” (thề trung thành), sẽ chuyển đến số 10 phố Downing — ngay cả khi những nhân viên chuyển nhà vẫn đang khuân vác các thùng đồ đạc của người tiền nhiệm ra ngoài.

Việc hầu hết các thành viên Nội các đều cư trú tại các căn nhà phố do chính phủ cung cấp khiến quá trình chuyển giao quyền lực trở nên đặc biệt kịch tính: một vị bộ trưởng không chỉ mất đi chức vụ mà còn mất cả nơi ở. Người hàng xóm của Thủ tướng — Bộ trưởng Tài chính, người sống tại số 11 phố Downing — cư ngụ trong một căn nhà chỉ có duy nhất một lối ra vào. Vì vậy, những ai ưa thích kịch tính có thể đứng ở vỉa hè đối diện để chứng kiến ​​cảnh người cũ rời đi và người mới chuyển đến, tất cả đều thông qua đúng một cánh cửa đó.

Tại Hoa Kỳ, sự thay đổi tổng thống ở Nhà Trắng kéo theo một cuộc “di cư lớn” dọc theo các hành lang quyền lực ở Washington — một tiến trình liên quan đến hàng ngàn người và kéo dài suốt hai tháng, từ cuộc bầu cử vào tháng 11 cho đến lễ nhậm chức vào tháng 1. Ở Anh, thất bại của đảng cầm quyền dẫn đến một cuộc di dời quy mô lớn nhưng chỉ gói gọn trong khu vực Westminster. Hai phe phái chính tại Hạ viện đơn giản là đổi chỗ cho nhau, tựa như những vũ công trong một điệu nhảy quadrille. Còn tại Whitehall, chỉ một vài cánh cửa là xuất hiện những tấm biển tên mới. Toàn bộ bộ máy của mỗi bộ — bao gồm cả đội ngũ lãnh đạo cốt cán, đứng đầu là một thư ký thường trực — vẫn được giữ nguyên tại vị trí cũ.

Khi Công đảng đánh bại Đảng Bảo thủ ngay trong thời điểm diễn ra Hội nghị Potsdam năm 1945, và Attlee đến Potsdam để thay thế Churchill, vị tân Thủ tướng đã không thay đổi bất kỳ nhân sự nào trong phái đoàn Anh. Theo lời kể của chính ông, điều này “đã gây ra sự ngạc nhiên lớn cho các đồng minh Mỹ”.

Nếu hệ thống lưỡng đảng tại London thường được ví như một quả lắc, thì bộ máy công chức — hay bộ máy hành chính — lại đóng vai trò như một bánh đà, giúp quá trình chuyển giao quyền lực giữa các bên diễn ra một cách êm thấm. Vào thứ Hai sau cuộc bầu cử, một vị bộ trưởng mới bắt đầu đặt bút ký các văn bản do chính đội ngũ nhân viên từng phục vụ người tiền nhiệm của họ soạn thảo. Họ tiếp quản mọi thứ, ngoại trừ một điểm khác biệt quan trọng: không giống như các thư ký thường trực (quan chức cấp cao nhất trong bộ), bộ trưởng mới không được phép tiếp cận các tài liệu của người tiền nhiệm. Những bí mật của chính phủ tiền nhiệm không được chia sẻ cho đảng đối thủ. “Thỏa thuận quý ông” này mang ý nghĩa sâu xa: các công chức nắm giữ nhiều thông tin hơn cả những người đứng đầu về mặt chính trị — những người vốn thường xuyên thay đổi theo các kỳ bầu cử. Thực tế này tất yếu định hình bản chất mối quan hệ công việc giữa họ.

Việc đắc cử vào Hạ viện không chỉ mang lại cho một chính trị gia thẩm quyền tại Westminster mà còn mở ra con đường tiến vào Whitehall (trung tâm bộ máy hành chính Anh).

Khác với cơ quan lập pháp ở nhiều quốc gia phương Tây khác, Quốc hội Anh — cũng giống như Quốc hội Nhật Bản — nắm giữ độc quyền đối với các vị trí trong chính phủ. Những vị trí này được đảm nhận bởi khoảng một trăm cá nhân, tương đương với một phần tư số nghị sĩ thuộc đảng giành chiến thắng. Ba phần tư còn lại trở thành các “nghị sĩ hàng ghế sau”, tuân thủ nghiêm ngặt kỷ luật đảng với hy vọng một ngày nào đó sẽ giành được một ghế bộ trưởng.

Lãnh đạo của đảng cầm quyền sẽ chuyển đến sống tại một ngôi nhà cổ ở số 10 phố Downing. Một tấm biển gắn trên cửa ghi dòng chữ “Đệ nhất Lãnh chúa Ngân khố” (First Lord of the Treasury) — đây chính là tước hiệu chính thức của người đứng đầu chính phủ Anh, cũng là vị trí mà ông được hưởng lương. Mỗi tuần hai lần, các thành viên Nội các lại tập hợp tại đây. Họ thảo luận về chương trình nghị sự quanh một chiếc bàn dài hình bầu dục, chỉ hướng lời nói đến Thủ tướng và gọi nhau bằng các chức danh chính thức—ví dụ: “Tôi không đồng tình với quan điểm của Bộ trưởng Nội vụ,” hay “Bộ trưởng Giao thông vận tải nghĩ gì về đề xuất này?” Cách xưng hô phi cá nhân này như một lời nhắc nhở rằng, mặc dù trên danh nghĩa Thủ tướng chỉ được coi là “người đứng đầu trong số những người ngang hàng”, nhưng chính ông là người đã bổ nhiệm họ vào các vị trí đó—và cũng chính ông là người nắm giữ quyền bãi nhiệm bất kỳ ai trong số họ vào bất cứ lúc nào.

Ngoài việc phân bổ các cương vị bộ trưởng, người đứng đầu đảng cầm quyền còn nắm giữ những đòn bẩy ảnh hưởng chính trị quan trọng khác, đáng chú ý nhất là quyền trao tặng các giải thưởng và danh hiệu. Ông là người đề xuất các cá nhân nhận những tước hiệu và cấp bậc danh dự, bao gồm cả việc được phong tước quý tộc. Trong khi vai trò của Hạ viện trong đời sống chính trị Anh đã suy giảm dần trong suốt thế kỷ qua, thì quyền lực của Thủ tướng lại ngày càng lớn mạnh, xét trên nhiều phương diện, mang dáng dấp của một vị tổng thống.

Cho đến giữa thế kỷ 19, bộ máy công vụ vẫn là đặc quyền riêng của tầng lớp quý tộc sở hữu đất đai. Việc tuyển chọn quan chức hoàn toàn dựa trên nguyên tắc bảo trợ cá nhân. Các nghị sĩ và thành viên Nội các tự ý lấp đầy những vị trí trống bằng chính những người được họ bảo trợ—thường là các con trai thứ trong các gia đình quý tộc—những người mà họ muốn ban thưởng hoặc lấy lòng. Do đó, bộ máy hành chính tại Whitehall hoàn toàn phụ thuộc về mặt chính trị vào cơ quan lập pháp tại Westminster. Sự nghiệp và triển vọng thăng tiến của các công chức phần lớn được định sẵn bởi thành phần của Hạ viện. Mỗi khi đảng cầm quyền thay đổi, bộ máy nhà nước ở các cấp cao cũng có sự thay đổi nhân sự tương ứng.

Hình thức hiện tại của nền công vụ bắt nguồn từ cuộc cải cách năm 1870, khi chính phủ của Gladstone thay thế cơ chế tiến cử cá nhân bằng hệ thống thi tuyển cạnh tranh. Một số nhà sử học Anh coi đây là thắng lợi của chủ nghĩa tự do trước chủ nghĩa bảo thủ, trong khi những người khác lại xem đó là một phần tất yếu trong thỏa hiệp lịch sử giữa tầng lớp quý tộc sở hữu đất đai và giai cấp tư sản công nghiệp. Quan điểm thứ hai này chắc chắn chứa đựng nhiều sự thật, dù chưa phản ánh trọn vẹn toàn bộ vấn đề.

Mục tiêu chính của cuộc cải cách công vụ là tách biệt bộ máy nhà nước khỏi các đảng phái chính trị đang nắm quyền, đồng thời bảo vệ bộ máy này khỏi tầm ảnh hưởng từ phe đa số trong Quốc hội. Các nguyên tắc cải cách được nêu rõ trong “Báo cáo Northcote-Trevelyan”. Theo chính lời các tác giả, họ đã chịu tác động mạnh mẽ từ dư chấn của các cuộc cách mạng năm 1848 – những sự kiện lan đến quần đảo Anh từ bên kia eo biển Manche.

Tham vọng chính trị của giai cấp tư sản công nghiệp cùng yêu cầu ngày càng lớn về quyền bầu cử phổ thông đã buộc tầng lớp quý tộc phải trở thành một “giới quý tộc mở cửa”, từ bỏ thế độc quyền từng nắm giữ tại Westminster và Whitehall. Tuy nhiên, dù nhượng bộ trước tinh thần thời đại, giới quý tộc sở hữu đất đai vẫn đảm bảo rằng quyền điều hành chính phủ nằm trong tay những cá nhân có thế giới quan tương đồng với họ. Các khuyến nghị trong Báo cáo Northcote-Trevelyan xuất hiện cùng thời điểm – không phải ngẫu nhiên – với sự phát triển của các trường tư thục danh giá (public schools). Những ngôi trường này đóng vai trò như “xưởng chế tạo quý ông”, nơi con cái của các nhà công nghiệp và chủ ngân hàng được tiếp nhận truyền thống cũng như lối sống của tầng lớp quý tộc sở hữu đất đai. Sau khi trở thành đồng minh, những đối thủ cũ này phải đối mặt với một vấn đề cấp bách: khi “đám đông bình dân” đã giành được quyền bầu cử, làm thế nào để bảo vệ hệ thống trước nguy cơ quần chúng chiếm quyền kiểm soát Quốc hội?

Theo đề xuất của Charles Trevelyan – người từng có mười bốn năm làm việc tại Ấn Độ – cuộc cải cách nền công vụ đã được xây dựng dựa trên mô hình vận hành của bộ máy chính quyền thuộc địa. Để loại bỏ nạn hối lộ và gia đình trị vốn đã phát triển mạnh mẽ dưới thời Công ty Đông Ấn, đồng thời đảm bảo một môi trường an toàn cho việc đầu tư sinh lời của tư bản Anh, một hệ thống thi tuyển cạnh tranh đã được áp dụng cho các quan chức thuộc địa. Hệ thống này được chia thành hai nhánh: một nhánh dành cho tầng lớp tinh hoa hành chính (chỉ dành cho người Anh) và một nhánh dành cho đội ngũ nhân viên kỹ thuật (các thư lại người Ấn Độ). Xét từ góc độ lợi ích đế quốc, hệ thống này tỏ ra vô cùng hiệu quả.

Cuộc cải cách năm 1870 cũng chia bộ máy công chức thành hai phần, tạo ra một rào cản giữa những người nắm vai trò lãnh đạo và những người thực thi nhiệm vụ. Để gia nhập “tầng lớp hành chính” – điều kiện tiên quyết cho các vị trí lãnh đạo cấp cao – các ứng viên phải vượt qua các kỳ thi về các môn học cổ điển, dựa trên chương trình giảng dạy tại các trường tư thục danh giá (public school) cũng như các trường đại học Oxford và Cambridge. Rõ ràng, yêu cầu về học vấn này – giống như một dạng kỳ thi sàng lọc trình độ dành cho người trưởng thành – được thiết kế để đóng vai trò như một bộ lọc xã hội.

Bản báo cáo Northcote-Trevelyan là một ví dụ điển hình cho thấy giai cấp thống trị Anh đã tận dụng kinh nghiệm tích lũy từ các thuộc địa để củng cố bộ máy nhà nước tại chính quốc như thế nào. Đáng chú ý hơn, kinh nghiệm từ cuộc cải cách năm 1870 – việc tạo ra một bộ máy nhà nước độc lập với ý chí của cử tri nhưng lại gắn kết chặt chẽ với giai cấp thống trị – đã chứng tỏ giá trị lớn đến mức mô hình này được đưa vào hiến pháp của hầu hết các cựu thuộc địa của Anh. Mỗi khi người dân bản địa giành được quyền bầu cử cơ quan lập pháp, quyền kiểm soát bộ máy công chức ngay lập tức được tách biệt khỏi ảnh hưởng của nghị viện và trao vào tay thống đốc.

Bằng cách tách Whitehall (bộ máy hành chính) khỏi sự phụ thuộc vào Westminster (nghị viện), giới tinh hoa cầm quyền Anh đã thể hiện một khả năng đặc trưng trong việc phòng ngừa những hệ quả từ các nhượng bộ mà đôi khi họ buộc phải dành cho quần chúng để duy trì quyền lực. Trên bề mặt, quyền lực nằm trong tay cử tri: nghị viện được hình thành thông qua phổ thông đầu phiếu, và chính phủ bao gồm các thành viên Hạ viện, đứng đầu là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số tại nghị viện. Tuy nhiên, trên thực tế, đất nước không được điều hành bởi các đại diện do người dân bầu ra, mà bởi đội ngũ công chức – những quan chức được lựa chọn kỹ lưỡng chứ không thông qua bầu cử.

Những hành lang quyền lực — cũng là tiêu đề một cuốn sách của tác giả C. P. Snow — tất nhiên không bao gồm toàn bộ đội ngũ 750.000 công chức, mà chỉ tập trung vào tầng lớp tinh hoa: vỏn vẹn nửa phần trăm được gọi là “giai cấp hành chính” — một nhóm người khép kín, gắn kết chặt chẽ với nhau thông qua các mối quan hệ từ thời trường cũ. Hơn ba nghìn quan chức này nắm giữ trọng lượng lớn hơn cả năm mươi bộ trưởng chính phủ và sáu trăm nghị sĩ cộng lại trong bộ máy quyền lực. Đối với một nghị sĩ không giữ chức vụ trong chính phủ (backbencher), họ cảm thấy hoàn toàn bất lực trước các “quan chức cấp cao” (mandarin) trong bộ máy hành chính; họ nhận ra rằng ngay cả những câu hỏi chất vấn sắc bén nhất tại nghị viện cũng chẳng khác nào những vết châm kim đối với con quái vật nhiều đầu này. Với họ, việc nắm giữ một vị trí bộ trưởng dường như là điều kiện tiên quyết duy nhất để đạt được quyền lực thực sự. Thế nhưng, những đồng nghiệp may mắn được bước vào hàng ngũ lãnh đạo — tức chính phủ — thì buộc phải nhận ra bản chất hão huyền của một lầm tưởng phổ biến rằng: “công chức đưa ra lời khuyên, còn các bộ trưởng mới là người quyết định.”

Một thư ký thường trực (quan chức hành chính cấp cao nhất trong một bộ) không chỉ được hưởng mức lương cao hơn các bộ trưởng – những người vốn chỉ đến rồi đi – mà còn sở hữu kiến ​​thức sâu rộng hơn cùng quyền lực lớn hơn. Xét về khả năng thấu hiểu các vấn đề, con người, những sai lầm trong quá khứ cũng như các khả năng cho tương lai, họ tỏ ra vượt trội hơn hẳn cấp trên của mình. Liệu một bộ trưởng, người chỉ gắn bó với một bộ trong hai hoặc ba năm, có thể nào nắm bắt công việc tại đó sâu sắc bằng một thư ký thường trực? Suy cho cùng, như người ta vẫn thường nói trong “hành lang quyền lực”, một bộ trưởng phải đảm đương ba vai trò: thứ nhất, lãnh đạo bộ của mình, đại diện cho bộ trước công chúng và trả lời các chất vấn tại Hạ viện; thứ hai, thực hiện nghĩa vụ của một đại biểu dân cử – thường xuyên thăm hỏi cử tri và giữ liên hệ với họ; và thứ ba, mỗi khi chuông nghị viện vang lên, ông ta phải vội vã đến cung điện Westminster để cùng các đồng đảng tuân theo chỉ đạo từ người điều phối của đảng (chief whip) của chính phủ.

Nếu một vị bộ trưởng mới nhậm chức, khi chưa thực sự thấu hiểu bản chất công việc của bộ, lại muốn tạo dấu ấn bằng cách đưa ra những thay đổi triệt để, thì thư ký thường trực sẽ – một cách tôn trọng nhưng đầy kiên quyết – chỉ ra rằng: một số ý tưởng đó thực tế đang được triển khai, một số khác đã nằm trong kế hoạch, còn những ý tưởng còn lại thì đơn giản là không khả thi. Tại Whitehall, người ta vẫn thường đùa rằng: công việc của bộ trưởng chẳng qua chỉ là cầm lấy khẩu súng, trong khi chính thư ký thường trực mới là người quyết định hướng nòng súng vào đâu và khi nào thì bóp cò. Chính các công chức là những người chuẩn bị cho các quyết định, và cũng chính họ là người thực thi những quyết định đó.

Nếu quan sát kỹ hơn, ta sẽ thấy rõ ai mới thực sự điều hành đất nước: đó chính là tầng lớp lãnh đạo cấp cao trong bộ máy công chức. Họ tỏ ra như thể mình chỉ là những nhân viên hành chính cấp cao – một bộ máy khiêm nhường, ẩn danh, chuyên thực thi mệnh lệnh và triển khai các quyết định do người khác đưa ra. Họ quả thực là những người ẩn danh – họ không phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước công chúng. Có lẽ họ cũng thực sự khiêm nhường. Nhưng dù thế nào đi nữa, họ chính là chính phủ của chúng ta. Bản thân hệ thống được thiết kế theo cách mà chính các công chức mới là những người đưa ra quyết định về các vấn đề dài hạn và định hình chính sách tương lai—ngay cả khi văn bản đó mang chữ ký của một chính trị gia, và gương mặt tươi cười của ông ta xuất hiện trên màn hình truyền hình.

Điều này đặt ra một câu hỏi: nếu nhà nước được điều hành bởi các công chức, vậy thì các chính trị gia thực sự làm gì? Những hoạt động đó khó có thể gọi là nghệ thuật quản trị; nó giống với nghệ thuật quảng cáo hơn. Và đó chính xác là những gì các chính trị gia thực hiện: họ đóng vai trò như những đại diện quảng cáo cho bộ máy thực sự, ẩn giấu phía sau—đó chính là bộ máy hành chính.

David Frost và Antony Jay (Anh). England – With Love (Nước Anh – Với tất cả tình yêu). 1967

Xem tiếp phần sau: Pall Mall và St. James’s